Siegen Gefühle über Argumente?

Gmeindsmuni - Fusionsprojekt Aegerten/Brügg

Stefan Krattiger | 31.03.2009 | Lizentiatsarbeit | online lesen

Aktuell gliedert sich die Schweiz in 2'637 Gemeinden, das sind immerhin 262 weniger als noch neun Jahre zuvor (vgl. Bundesamt für Statistik 2009). Zuvor war die Anzahl Gemeinden über Jahrzehnte vergleichsweise  stabil geblieben. Gemeindefusionen liegen in der Schweiz offensichtlich im Trend. Hänggli stellt fest, dass „ein beachtlicher institutioneller Wandel im Gange ist“  (2006: 6). Ein Wandel, der von vielen Kantonen begrüsst und bewusst gefördert wird. So hat sich beispielsweise der Kanton Bern zum Ziel gesetzt, die Zahl der kommunalen Körperschaften mittelfristig deutlich zu reduzieren. Angesichts der historischen Beständigkeit ein ambitioniertes Vorhaben, das dem Kanton leistungsfähigere Gemeinden und damit zuverlässigere Vollzugspartner bescheren soll.

Fast schon von einem Boom kann gesprochen werden, wenn nicht nur die tatsächlich vollzogenen Zusammenschlüsse, sondern auch die aktuell laufenden Fusionsprojekte und -abklärungen berücksichtigt werden. Tatsächlich waren Mitte 2008 nicht weniger als 106 bernische Gemeinden in ein laufendes Fusionsprojekt involviert (Amt für Gemeinden und Raumordnung 2008). Während Gemeindebehörden vor ein paar Jahren höchstens hinter vorgehaltener Hand und mit aller gebotenen Vorsicht über einen möglichen  Zusammenschluss sprechen durften, gehören heute Vorabklärungen einer möglichen Fusion schon fast zum guten Ton. Insofern muss die zuvor gemachte Aussage präzisiert werden: Vielleicht liegen Fusionen im Trend, ganz sicher aber sind es Fusionsprojekte. Der Vielzahl von laufenden Projekten steht jedoch im Kanton Bern nur eine Handvoll tatsächlich realisierter Zusammenschlüsse gegenüber. Ob das allein darauf zurückzuführen  ist, dass die meisten Projekte erst vor  kurzem  gestartet wurden und folglich demnächst eine regelrechte Welle von Fusionen über uns hereinbricht, wird sich weisen.

Die Fusion von kommunalen Gebietseinheiten ist grundsätzlich kein rein schweizerisches  Phänomen. Gerade in den skandinavischen Ländern wurden nach 1943 Gemeindezusammenschlüsse im grossen Stil durchgeführt (vgl. Steiner 1999: 33f). Im Rahmen dieser Arbeit wird aber auf Vergleiche mit anderen Staaten verzichtet. Dies deshalb, weil die Fusion von Gemeinden in der Schweiz in einen spezifischen innenpolitischen Kontext eingebettet ist und in der Folge auch in diesem Gesamtzusammenhang verstanden werden muss. Insbesondere der Gemeindeautonomie schweizerischer Prägung kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.

In aller Regel geht einem Fusionsentscheid ein langwieriges Projekt voraus, das mit  einer  Machbarkeitsstudie (oft auch Grundlagenstudie genannt) abgeschlossen wird. „Gestützt auf diese [Studie] könnten die Stimmberechtigten über den Eintritt in eine Fusion entscheiden“ (Gemeinden Brügg und Aegerten 2008: 10). Auswirkungen, Chancen und Risiken eines Gemeindezusammenschlusses werden antizipiert und bewertet. Die Machbarkeitsstudie soll – im eigentlichen Sinn des Wortes – aufzeigen, ob eine Fusion machbar ist. Dabei werden verschiedene Themenbereiche, die zur Meinungsbildung beitragen, systematisch bearbeitet. In der Praxis ist es verbreitet, dabei zwischen so genannten harten und weichen Faktoren zu unterscheiden, die den Erfolg eines Fusionsvorhabens beeinflussen können. Zu den hard factors gehören bisweilen organisatorische, planungsrechtliche, strukturelle, finanzielle sowie effizienz- und outputbezogene  Faktoren. Zu  den  soft  factors  zählen  im  Gegenzug  Fragen  betreffend  Emotionalität, Mentalität, Kultur und Identität. Auch allfällige demokratietheoretische Aspekte werden meist – aber nicht immer – dieser Gruppe zugeordnet. Um die Machbarkeit einer Gemeindefusion im konkreten Fall tatsächlich beurteilen zu  können, müssen beide Kategorien von Faktoren gleichermassen beachtet und gewürdigt werden; nur so ist letztendlich eine ganzheitliche Analyse der Ausgangslage, der Erfolgsaussichten und der Risiken möglich. Diese  Implikation  folgt  logisch  aus  der  prominenten  Stellung, die die Institution der Gemeinde und deren Autonomie sowohl im politischen System der Schweiz, als auch im politischen Selbstverständnis vieler Schweizerinnen und Schweizer einnimmt. Eine Einsicht, die auf den ersten Blick in der Praxis nicht angekommen zu sein scheint. Nicht selten werden emotionale und kulturelle Faktoren  gänzlich  ignoriert  oder  es  wird ihnen zumindest relativ wenig Beachtung geschenkt (verglichen mit den ökonomischen, finanziellen und organisatorischen Faktoren). So what? – mag sich manch einer denken. Es könnte ja sein, dass diese Faktoren nicht ausschlaggebend und deshalb vernachlässigbar sind. Hält man sich jedoch die doch beträchtliche Zahl erfolgloser Fusionsversuche vor Augen, wirft das zumindest Fragen auf. Sind diese weichen Faktoren vielleicht doch wichtig und werden zu oft sträflich vernachlässigt?

Ganz grundsätzlich stellt sich die Frage, welche Bedeutung den sogenannten soft factors im Rahmen eines Fusionsprojektes wirklich zukommt, in welchem Verhältnis soft und hard factors zueinander stehen und ob allenfalls typische Wechselwirkungen existieren. Dieser Frage soll im Rahmen dieser Arbeit mittels qualitativer Methoden nachgegangen werden.

In einem ersten Schritt wird die theoretische Grundlage für die Herleitung dieser Fragestellung  geschaffen. Zum einen wird erläutert, woraus sich theoretisch die grosse Bedeutung von emotionalen und kulturellen Faktoren ableiten lässt. Zum  anderen wird aufgezeigt, wie eben diese in der Theorie festgestellte Bedeutung im Kontrast zur tatsächlich bescheidenen Berücksichtigung der soft factors inder Praxis und in der gewissermassen vorgelagerten Fach- und Beratungsliteratur steht.

In einem zweiten Schritt wird theoretisch-logisch dargelegt, in welchem Verhältnis zueinander soft und hard factors in der Praxis stehen können. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, welche Bedeutung  und welche Relevanz der inzwischen zum  Standardrepertoire gehörenden Grundlagen- oder Machbarkeitsstudie im Rahmen eines Gemeindefusionsprojekts zukommt. Aus den in diesem Abschnitt gemachten Überlegungen resultieren letztendlich drei konkrete Fragestellungen.

Im dritten Teil dieser Arbeit wird der politische Prozess im Vorfeld einer geplanten Gemeindefusion anhand von vier ausgewählten Fallstudien veranschaulicht. Auf diesem Weg sollen die nötigen empirischen Erkenntnisse gewonnen werden. Die einzelnen Fallbeispiele – allesamt aus dem Kanton Bern – werden mittels einer Analyse der einsehbaren Protokolle und Dokumente sowie Einschätzungen aus offenen Experteninterviews mit beteiligten Akteuren im Abriss dargestellt und skizziert. Dabei liegt der Fokus auf der Prozessebene, der Blick bleibt auf die Bedeutung der verschiedenen Einflussfaktoren gerichtet.

Im vierten und letzten Teil werden die Ergebnisse der Fallstudien schliesslich zu vier Thesen verdichtet und im Rahmen einer Schlussfolgerung den zuvor  erarbeiteten Fragestellungen gegenübergestellt. Ganz zum Schluss werden zusätzlich konkrete Handlungsempfehlungen zuhanden der Praxis abgegeben.

Kommentare (11)Add Comment
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